地方政府投融資平台的風險何在

禾城麻将平台:2010/11/16 14:31:55 点击:1982次

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员  魏加宁
   

 

        近年来,地方政府为了促进当地的经济发展,推进城市化进程,不断通过设立各种投融资平台的方式从银行贷款融资,用于城市基础设施建设。尤其在2009年刺激经济的过程中,大量的银行新增贷款流向了地方政府投融资平台。地方政府投融资平台的风险引起了有关部门和专家学者高度关注。
  一、地方政府投融資平台的形成與現狀
  1994年我國實行分稅制改革以來,改革的預期目標基本實現。中央財政所占比重逐步提高,大方向是正確的,應給予充分肯定。但是,當初在設計分稅制改革的時候,先分了財權,但沒有分事權。于是,在分稅制的實施過程中就出現了這樣一個現象:一方面是財權層層上收,重心上移;另一方面是事權層層下放,重心下移,結果導致地方政府尤其是基層政府的財力緊張,地方政府隱性的債務不斷增長。此外,1994年頒布的《預算法》是不允許地方政府公開發債的(國務院另有規定除外),在這種情況下,爲了促進地方經濟的發展,推進城市化建設,一些地方政府進行了投融資體系的探索與創新,將原來由財政撥款的項目拿到銀行去貸款融資,以解決地方政府財力不足問題。
  所謂“地方政府投融資平台”,是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資産方式設立,承擔政府投資項目融資功能,並擁有獨立法人資格的經濟實體。它的分類,大體上有:從性質上分爲企業法人、事業法人;從功能上分爲經營性的平台和融資性的平台;從融資方式上看,主要以銀行貸款爲主,還有銀信合作、銀行理財、證信合作、發行城投債等方式。
  地方政府投融資平台的發展曆程大體上有幾個階段:第一個階段是初步探索階段,從1992年到1997年。上海最早成立投融資平台。當時上海組建了城市建設投資開發總公司。第二個階段是推廣和融合階段,從1998年到2008年。1998年安徽的蕪湖市與國家開發銀行簽訂了第一單貸款協議。2002年以後,重慶市政府組建了“八大投”,並得到了開行的支持,對此世界銀行給予了充分肯定。此後,各地開始紛紛效仿成立地方政府投融資平台。到2009年,其進入了高速發展階段。由于實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,地方政府的投融資平台作用凸顯出來了。2009年3月,人民銀行與銀監會聯合發布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》,其中提到,要支持有條件的地方政府組建投融資平台,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。此後,大量的地方政府投融資平台遍地開花、勢如破竹,但融資方式轉向了以銀行信貸爲主,投資項目也以地方政府自己的項目爲主。
  從2009年上半年開始,通過調研,發現如下情況:
  首先,過去,一級政府頂多有兩三家、三四家地方投融資平台。到2009年,有的地方一級政府就有十幾家平台。據有關部門統計,到2009年,全國共有各類投融資平台3800多家。
  其次,過去,地方政府投融資平台大多集中在省一級或者是地級市。到了2009年,許多縣級市甚至區縣都有了地方政府平台。據有關部門統計,有大約70%的地方政府平台集中在區縣一級。
  再次,過去,貸款給地方政府平台的主要是國家開發銀行一家,當時的情況是地方政府求銀行,屬于“貸方市場”。到了2009年,各家商業銀行蜂擁而至,就變成了銀行求地方政府。
  在2009年的前幾個月裏,一些地方,有一些銀行,新增貸款中有40%左右流向了地方政府投融資平台。地方政府平台的負債規模增長得非常快。有關部門統計顯示,2008年初,全國各級地方政府投融資平台的負債總額約爲1萬多億元,到2009年中期,迅速上升到5萬億元以上。另據中金公司的研究報告分析,2009年末地方政府融資額大約爲7.2萬億元,預計2010年、2011年兩年後續貸款將還會有2萬億~3萬億元,到2011年底將有可能達到10萬億元,相當于2009年GDP的三分之一,外彙儲備的70%。此外,作爲地方政府平台另一個重要的融資渠道,城投債的增長速度也比較快。
  2009年下半年,國務院有關會議和中央經濟工作會議都提出了信貸結構不合理的問題,提出來要規範地方政府的擔保行爲等。2010年以來,在1月份召開的國務院全體會議上,溫家寶總理指出要盡快制訂有關地方政府投融資平台的相關措施,防範潛在的財政風險。財政部宣布地方政府和地方人大所做的擔保無效;國家審計署也提出要把對地方政府投融資平台的審計作爲今年審計工作的重點。銀監會也提出來要對地方政府平台的新增貸款進行控制,對于無資本金、僅靠財政擔保的項目要停止授信。銀監會還要求商業銀行堅決執行“貸款三查”,即貸前調查、貸中審查和貸後檢查。
  總之,地方政府投融資平台問題目前已經引起國務院領導和中央有關部門的高度重視。最近一段時期,媒體也開始重視這個問題,尤其是房地産價格調整之後,公衆擔心這會影響到地方政府的土地財政,進而可能引爆地方政府投融資平台的風險。這是一個基本的情況。
        二、地方政府投融資平台風險過大
  (一)“小馬拉大車”,自身負債率過高
  一方面,一些地方政府投融資平台存在著資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現象,一些地方政府甚至采取各種變通手段向地方融資平台注入不實資産以“濫竽充數”;另一方面,目前地方政府投融資平台的總體負債水平相當高,負債率普遍超過80%甚至更高。
  (二)平台的治理結構不健全,高管中官員居多
  目前,一些地方政府投融資平台的法人治理結構不夠健全,缺乏嚴格的管理規範,尤其是平台的高管人員,大多是由原政府官員擔任,缺乏必要的企業經營管理經驗和風險防範的常識,因此在投融資的過程中往往容易發生重大的決策失誤。
        (三)擔保行爲不規範,對土地升值依賴過大
        地方政府平台在融资的过程中常常依赖地方财政的担保或者由当地人大出具的“安慰函”,以便从银行获得贷款。而地方财政的变相担保或者是当地人大的安慰函又往往是建立在对土地价格上涨的预期基础之上的。如果土地价格上涨,土地顺利出让,而且价格比较高的话,地方政府就可以得到丰厚的土地出让金,顺利地偿还贷款。如果地价下跌,土地出让困难,一旦平台还款发生困难,地方政府就必须动用其他的手段。
  (四)部分項目效率不高,償債責任主體不明確
  地方政府融資平台對所投的項目缺乏嚴格科學的項目論證,容易造成資金使用上的浪費,導致平台的效率低下,投入産出效率過低。由于平台債務償還的主體和投資失誤的責任主體都不是十分的明確,一旦平台還款發生困難,地方政府會不會出面償債,對于銀行和投資者來說都不十分肯定。再加上一些平台公司項目過多,地方政府的擔保或承諾往往是重複運用,實際上有名無實。一旦平台還貸發生困難,其背後的地方政府是沒有能力替平台還債的。
  (五)多頭借款,違規挪用
        由于城市基础设施項目建設一般所需要的资金量比较大,因此地方政府往往需要从多家银行分别贷款。于是有一些平台就把分别借来的贷款放在一个统一的“资金池”里,再根据项目的进度随时提取。这样做,虽然方便了平台自己的资金使用,但是却给贷款银行带来了比较大的风险,因为贷款银行无法对贷款资金的使用进行有效监控。导致银行无法追踪贷款去向,无法防范信贷资金被违规挪用的风险。
        (六)商业银行短存长贷,地方平台短借长投
        最初,给地方平台贷款主要是由国家开发银行来做,有一定的安全保障。因为它的资金来源是发债,发债的期限比较长,贷款的期限也比较长,因此在期限匹配上风险不大。但是2009年,当商业银行蜂拥而至时,要么是商业银行短存长贷,要么就是地方平台的短借长投,于是就容易出现期限错配的风险。
此外,由于目前地方政府投融資平台的融資狀況很不透明,不僅商業銀行難以全面把握,有的地方政府自己都不完全清楚下屬這些平台總體的負債情況和擔保情況。尤其值得注意的是,地方政府投融資平台的風險還表現爲很強的系統性風險。一旦宏觀經濟走勢發生重大變化,尤其是房地産價格出現下跌,地方政府投融資平台所蘊藏的風險,以及地方財政和商業銀行所面臨的風險就會暴露出來。
         二、地方政府投融资平台风险形成的原因
        平心而论,地方政府投融资平台的产生和发展有它一定的客观必然性,也是投融资体制创新的一种尝试。但是它的风险快速聚集也是不容易忽视的现实,这是由多种原因综合而成的:
        第一个方面是地方财政捉襟见肘。1994年分税制改革取得了巨大的成功,中央财政收入的比重快速提高,基本实现了改革的预期目标,但是也出现了财权上收和事权下放的倾向。现在地方政府要做的事情很多,但是财源有限,先行《预算法》又不允许地方政府公开举债,因此地方政府就只好成立地方政府投融资平台,通过向银行贷款进行融资,并在贷款的过程中提供各种形式的担保,但由于按照现有的法规,地方政府对地方平台进行担保,实际上是一种违规行为,再加上一些地方政府自身的隐性负债已经比较严重,所以一些担保也不落实,从而导致风险聚集。
        第二个方面是金融领域的原因,主要是商业银行的短存长贷。起初,地方政府投融资平台的贷款主要来自于开发银行。当时是地方政府求银行。在这种情况下,当时的国开行还可以和地方政府要一些有关强化地方政府投融资平台风险管理财政经济的基本资料。但是,2009年当各家商业银行蜂拥而至,都来抢占这块市场以后,就变成了银行来求地方政府,要争这些项目,于是在这种情况下,银行就很难从地方政府那里获得足够的财政金融方面的相关信息。商业银行获取的信息有限,风险自然增大。并且,地方政府投融资平台所从事的基础设施項目建設周期都比较长,银行提供的贷款都是中长期贷款。原来开发银行属于政策性银行的时候,它拥有比较稳定的长期资金来源,因此,期限容易匹配。商业银行涌入这一领域以后,就很容易出现期限错配的风险。
        第三个方面的原因与地方平台自身有关。最初,地方政府投融资平台主要是基础建设项目,相对集中一些。后来,由于从商业银行贷款比较容易,于是一些地方政府就发现这是一条捷径,想做什么事情,就成立一个平台公司,去银行贷款。这样,就使得平台业务泛化。其结果,一些本来可以由民营企业去做的事情也统统由地方政府平台来包办代替了,所以对民营企业投资有明显的“挤出效应”。此外,地方政府由于摊子铺得比较大,比如有一些地方有十来家平台公司,但政府的财力有限,于是就“撒胡椒面”,导致单个平台的资本金不足,使得平台自身的抗风险能力降低,再加上一些地方政府的投融资平台的治理结构不健全,公司高管很多是由政府官员转行过来的,管理水平、经营水平都有一定的局限,所以导致地方平台的风险不断聚集。
        三、规范地方政府投融资平台,防范风险
        规范地方政府投融资平台问题还需要综合治理。主要应从以下几个方面入手:规范地方政府平台的行为,规范地方政府的行为,规范银行的行为,并允许地方政府市场化发债。
        (一)规范地方政府投融资平台行为
        首先,要重新定位、加快重组。国家应制订统一标准,将地方政府投融资平台严格限制在某些领域,比如说基础设施建设领域。在此基础上,对地方政府平台进行重组。这其中应当坚持一个原则,即在市场经济条件下,凡是民营企业能做的事情,就尽量让民营企业去做。只有民营企业做不了、做不好的事情,才应由地方政府投融资平台来做。
        其次,要做实资本金,限制负债率。应当对地方政府平台的资本金状况进行一次统一的检查。在收缩重组的基础上把地方平台的资本金限期做实。对于平台的负债率,国家有关部门也应当做出统一规定,并且与地方政府的财政状况适当挂钩。
        再次,要健全治理结构,培训平台高管。地方平台肩负着为地方城市建设投融资的艰巨任务,应规范企业的公司治理结构,提高平台的经营水平和运营效率。地方平台在投资和融资两个方面都需要专业化的人才。因此,一方面要对现有的高管人员进行培训,尽快提高高管人员的经营素质。另一方面要改变目前的选人机制,尽可能地从经理人市场招聘职业经理人,来提高地方平台的管理水平。
        最后,要明确平台应当披露的信息范围,包括地方平台资本金状况,负债规模、承担建设项目的基本情况,项目贷款情况,项目担保情况以及贷款资金使用情况等。要把这些信息予以及时的披露,结束投资者和社会公众的监督。
      (二)规范地方政府的行为,明确地方政府对平台的责任
        首先,如果是地方政府百分之百出资的地方平台,地方政府对地方平台的债务就要承担最终责任,而不是说把它的担保一概宣布无效就一了百了。
        其次,要建立健全地方政府的债务管理体制,加强地方政府对地方平台债务的集中管理。建议由地方财政部门统一掌管政府债务。地方政府应建立与地方平台债务规模相适应的偿债基金,并制订地方平台债务偿还管理办法,规定相应的偿债程序。
        再次,加强对地方财政信息的披露。对于地方政府总体的财政状况以及负债情况,包括地方政府下属平台的基本情况,都应由地方政府予以披露,提供给投资者和贷款银行,便于它们在贷款投资或放贷的时候参考。
       (三)规范银行的行为
        一方面,要强化政策性银行的作用。在2009年刺激经济的过程中,本应是国家开发银行等政策性银行往前冲的时候,但结果国家开发银行却商业化了,不仅融资成本提高,而且市场份额下降,所以对于政策性银行的作用还应当重新加以研究。
        另一方面,加强商业银行对地方政府平台的风险评估。要加强对地方平台贷款使用的监管,防止地方平台私自挪用贷款。要允许地方政府市场化发行债券要解决地方政府平台的问题,一个重要的事情就是要允许地方政府公开发债,通过市场的力量来进行约束。
      (四)允许地方政府市场化发债
        基础设施建设大都是地方政府来实施,而基础设施往往是用上一代或者上几代人积累下来的资金进行建设,建设周期往往比较长,建成以后享用它的往往是下代人或者下几代人。这样就有一个代际之间的“纵向不公平”问题。此外,还有一个“横向不公平”问题:建设的时候这个人在这个城市里面作贡献,建成以后这个人又到别的地方去了。为了解决这些不公平,我们认为最好是允许地方政府用发债的形式来进行基础设施項目建設,这样既可以解决“纵向不公平”问题,也可以解决“横向不公平”问题,还可以避免商业银行短存长贷的风险。
        我国从2010年开始由中央政府代发地方债。但是这种做法毕竟有它的缺陷,第一是规模有限,杯水车薪。第二是由中央政府代发,风险仍然集中在中央政府,而且没有办法借助市场的力量来对地方政府进行约束,所以还是应该由地方政府在资本市场上公开发债。地方政府发债会有几个约束环节,一是当地人大要审查,二是中央政府主管部门要有一个总量控制。三是发挥信用评级机构,中介组织的作用。四是投资者,包括商业银行在内,买和不买主动权在自己手里。有了这样四个环节来进行约束,总比银行一家“独当一面”要好。所以,我们还是主张通过发行地方债的方式从根本上解决地方政府的基础设施建设融资问题。